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      試論拆遷評估中的公正性原則

      2007-12-5 16:49:01    作者:李四美 丁書勇

      摘要: 近年來,由于城市更新改造的快速推進(jìn),全國各地都出現(xiàn)了大量的房屋拆遷工程,由此引發(fā)了以拆遷補(bǔ)償為中心的種種矛盾。拆遷人希望少花錢,而被拆遷人則希望能拿到更多的補(bǔ)償。拆遷評估作為衡量拆遷補(bǔ)償價值的重要手段,在拆遷工作中起著關(guān)鍵的作用。因此,如何客觀公正的反映拆遷補(bǔ)償價值已經(jīng)成為保證拆遷工程順利進(jìn)行的關(guān)鍵。本文首先在對拆遷評估的特殊性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上,對拆遷評估的公正性原則基本含義進(jìn)行了界定。然后,對目前我國拆遷評估欠公正的原因進(jìn)行了分析。最后,探討了如何保障拆遷評估公正性的措施。
           關(guān)鍵字:拆遷評估、公正性原則、新聞傳播學(xué)、物權(quán)法
           一、拆遷評估的特殊性
           1. 行政強(qiáng)制性
           和土地征用一樣,房屋拆遷工作中一個非常明顯的特點就是行政強(qiáng)制性。房屋拆遷是國家權(quán)力的強(qiáng)制執(zhí)行,是國家權(quán)力的具體表現(xiàn)。也正因為如此,房屋拆遷中通常存在地位不平等、信息不對稱的情況,導(dǎo)致被拆遷人的利益得不到保障。如果房屋拆遷不具有行政強(qiáng)制性,也就不存在補(bǔ)償問題。補(bǔ)償本身就意味著地位不平等。目前,我國對房屋拆遷的補(bǔ)償只是對房屋本身的價值補(bǔ)償,而不是對產(chǎn)權(quán)的補(bǔ)償。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,所有權(quán)是絕對的,唯一的,是能夠?qū)挂磺腥说膶κ罊?quán),也就是說產(chǎn)權(quán)是無可替代的,是無法進(jìn)行補(bǔ)償?shù)。因此,我國拆遷評估制度只是體現(xiàn)了民事法律關(guān)系中的等價有償原則,并沒有體現(xiàn)平等自愿原則。

       2. 利益主體多元性
           一般評估工作中,僅僅涉及到委托方和受托方兩個利益主體,受托方以代理人的身份接受委托方的評估業(yè)務(wù),在遵循評估原則的前提下,按照委托方的意志進(jìn)行評估工作,雙方的利益通過協(xié)商后往往能夠在某點交叉,也就是說委托方和受托方有著共同的利益關(guān)系。但是,拆遷評估涉及的對象多,范圍廣,利益主體多,具體來說有:被拆遷人、承租人、集體經(jīng)濟(jì)組織、相鄰權(quán)人等等。每個利益主體所處的立場不同,對拆遷評估的認(rèn)可程度也是不一樣的,利益主體之間存在著多重博弈關(guān)系。因此,拆遷評估工作難免會遇到這樣那樣的矛盾。
           3. 社會保障性
           房屋拆遷是經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會進(jìn)步的必然產(chǎn)物。拆遷的目的是為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展,經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果應(yīng)該是居民生活水平的提高,居住條件的改善。如果房屋拆遷的同時,造成更多人失去了生存之地,流離失所,那拆遷也就失去了說服力,背離了原有的初衷,成為一個美麗的謊言。因此,拆遷補(bǔ)償?shù)那疤崾潜WC居民生活水平不下降!段餀(quán)法》第42條第3款規(guī)定:征收單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn),應(yīng)當(dāng)依法給予補(bǔ)償,維護(hù)被征收人的合法利益;征收個人住宅的,還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。《物權(quán)法》的出臺正是房屋拆遷社會保障性的體現(xiàn)。
           從拆遷評估的特殊性中可以看出,公正性原則是拆遷評估工作的必然要求。公正性原則是拆遷評估的生命力和號召力,如果拆遷評估無法做到公正,也就無法說服被拆遷人、拆遷人。同樣,如果不能說服被拆遷人、拆遷人,拆遷工作就無法順利展開。拆遷評估結(jié)果公正與否,直接關(guān)系到被拆遷人、拆遷人、政府的利益。保證拆遷評估的公正性既是社會保障性的具體體現(xiàn),也是等價有償原則的前提。

       二、公正性原則的基本含義界定
           公正性原則是對我們?nèi)祟惢镜赖滤刭|(zhì)的永恒追求,具有普遍性。公正性原則對拆遷評估是如此的重要,但是,我國對拆遷評估的公正性原則并沒有一個明確的界定,只是要求評估人員遵循公開、公平、公正的原則。公平的、公開的不一定都是公正的,但公正一定是要公平、公開,公平、公開是公正的必要條件,內(nèi)含于公正之中。由于每個領(lǐng)域或者說每個行業(yè)的特點、目的、性質(zhì)等方面的不同,對公正性原則的界定也是有所側(cè)重,但是,新聞傳播業(yè)、司法鑒定等行業(yè)和拆遷評估具有某些共同點,因此,下面我們著重從新聞傳播業(yè)、司法鑒定中的公正性原則去探討拆遷評估中公正性原則的內(nèi)涵。
           (1)新聞傳播業(yè)中的公正性原則
           新聞的目的就是客觀、真實的披露社會種種現(xiàn)象或事實,讓人們真實了解世界,從而決定自己的行為或態(tài)度。新聞的公正性是新聞的核心,是新聞媒體生存發(fā)展的基礎(chǔ),是新聞媒體存在的生命力。新聞的公正性在新聞傳播業(yè)具有至高無上的地位,已經(jīng)成為中西方新聞界普遍推崇和追求的一條基本原則。在新聞傳播業(yè)中,其公正性原則的基本含義是尊重事實、實事求是。
           新聞公正性原則強(qiáng)調(diào)的是一種求實的精神,主要體現(xiàn)在新聞傳播人員身上。
           (2)司法鑒定中的公正性原則
           司法鑒定是我們?nèi)粘I钪衅毡榇嬖诘囊豁椆ぷ,司法鑒定公正與否直接關(guān)系到各利益主體的切身利益,因此,在司法鑒定工作中,公正性原則貫穿整個司法鑒定過程。司法鑒定的公正性原則不僅僅體現(xiàn)在司法鑒定工作人員身上,更重要體現(xiàn)在司法鑒定機(jī)構(gòu)上。司法鑒定的公正性原則的基本含義就是客觀性、獨立性、中立性。(3)拆遷評估中的公正性原則
           和新聞傳播業(yè)一樣,拆遷評估的公正性是拆遷評估的生命力。另外,拆遷評估作為拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù),其性質(zhì)相當(dāng)于是對房屋拆遷工作的一種鑒證,因此,拆遷評估和新聞傳播業(yè)、司法鑒定的性質(zhì)、目的具有某種程度上的相似性。從某種程度上說,拆遷評估工作中的公正性原則既要求評估人員實事求是,又要求評估機(jī)構(gòu)堅持客觀性、獨立性、中立性原則。因此,簡單的說,拆遷評估的公正性的基本含義就是客觀合理、實事求是。具體來說,本文中拆遷評估的公正性原則的要求主要體現(xiàn)在以下三個方面:
           一是,拆遷補(bǔ)償內(nèi)涵界定準(zhǔn)確。
           土地、房屋由于具有價值量大、增值快等特點,因此,在進(jìn)行拆遷評估時,首先要對拆遷補(bǔ)償?shù)姆秶、種類、方式等方面明確界定。拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)內(nèi)涵界定準(zhǔn)確是保證拆遷評估公正性原則的基本前提。
           二是,拆遷評估方法科學(xué)合理。
           房地產(chǎn)評估方法多,且不同方法適用范圍不同。拆遷評估相比較其他房地產(chǎn)評估具有自身特殊性,因此,要根據(jù)拆遷評估的特殊性合理選擇評估方法?茖W(xué)合理的拆遷評估方法是保證拆遷評估公正性原則的技術(shù)手段。
           三是,拆遷評估法律法規(guī)完善。
           完善的法律法規(guī)是保證拆遷評估公正性原則的法制手段。但是,目前我國房屋拆遷工作大規(guī)模的推進(jìn),相應(yīng)的法律法規(guī)體系建設(shè)卻非常緩慢,使得拆遷評估無法可依。

      三、目前拆遷評估缺乏公正性的主要原因
           國務(wù)院辦公廳《關(guān)于控制城鎮(zhèn)房屋拆遷規(guī)模、嚴(yán)格拆遷管理的通知》第三條明確要求, 嚴(yán)格拆遷程序, 確保拆遷公開、公正、公平。盡管國家明文規(guī)定拆遷工作必須在堅持公開、公正、公平的原則,但是,在現(xiàn)實生活中,我們不難看到有的地方由于政府管理部門管理行為不規(guī)范, 片面追求自身利益,被拆遷人成了拆遷工作中的犧牲者。
           1. 利益分配機(jī)制不完善
           在實際操作中,一個作為居住用途的房屋拆遷后,往往重新規(guī)劃為商業(yè)用途,用途的改變會給土地帶來巨大的增值收益。土地增值作為一個事實存在,被拆遷人作為土地使用權(quán)人,應(yīng)該要分享到土地增值所帶來的收益。但是,目前,我國拆遷補(bǔ)償主要是對房屋本身價值的補(bǔ)償,補(bǔ)償?shù)膬H僅是房屋的重置價格,沒有體現(xiàn)土地增值給被拆遷人帶來的收益。利益分配機(jī)制不公是導(dǎo)致目前拆遷評估缺乏公正性的根源。
           2.不當(dāng)干預(yù)
           引入評估機(jī)構(gòu),其目的是讓評估機(jī)構(gòu)以第三方的身份或者說以旁觀者的身份公正的進(jìn)行評估。但是,評估機(jī)構(gòu)在實際操作時,評估行為往往受多方制約,身份缺乏保障。首先是拆遷人為了控制拆遷成本而設(shè)法干預(yù)評估,甚至以拒簽評估報告或拒付評估費(fèi)用為由,要求做出最低價格的評估結(jié)果,尤其是政府往往利用其行政權(quán)力進(jìn)行干預(yù)。其次,是被拆遷人對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的過高期望,要求評估結(jié)果越高越好,否則不能接受,并施以評估“違法”,要討“說法”等相威脅。評估機(jī)構(gòu)經(jīng)常面臨一些拆遷戶的指責(zé),承受一定的壓力和風(fēng)險。
           3. 不正當(dāng)競爭
           在市場經(jīng)濟(jì)條件下,優(yōu)勝劣汰的原則可以說發(fā)揮的淋漓盡致,不管是企業(yè)還是個人為了能夠生存,都必須面臨這樣那樣的競爭。評估作為一個服務(wù)、咨詢行業(yè),在市場經(jīng)濟(jì)這種顧客就是上帝的環(huán)境下,行業(yè)之間的競爭是非常激勵的。評估機(jī)構(gòu)之間的相互競爭,尤其是不正當(dāng)競爭,很容易導(dǎo)致許多拆遷評估不公問題的發(fā)生。
           四、保障拆遷評估公正性的建議
           從拆遷評估的行政強(qiáng)制性以及我國市場經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的現(xiàn)狀來看,目前,拆遷評估的公正性只是相對的,也就是說在一個本來就不完善和不對等的條件下,盡量保證被拆遷人的利益。因此,本文所指的公正性原則具有相對性。為了保障拆遷評估能夠更加公正,現(xiàn)在提以下幾點建議。
           1. 完善拆遷補(bǔ)償利益分配機(jī)制
           完善拆遷補(bǔ)償利益分配機(jī)制是保證拆遷評估公正性原則的前提。如果拆遷補(bǔ)償利益分配機(jī)制本身就不完善、不公平的話,公正性原則就無從談起。只有在一個公正的平臺下,追求公正性原則才成為可能。完善拆遷評估利益分配機(jī)制可以從以下兩個方面著手。
           一是,從法律上對拆遷補(bǔ)償體系進(jìn)行完善,明確規(guī)定被拆遷人合法享受土地增值收益的權(quán)利,從法律上保障被拆遷人的利益;
           二是,制定拆遷評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。作為一個估價師都知道,同一個評估對象用不同的評估方法、不同參數(shù)賦值,其結(jié)果往往相差甚遠(yuǎn)。因此,制定拆遷評估技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是保障公正性原則的重要手段。

      2. 完善拆遷評估行為規(guī)范,嚴(yán)格監(jiān)督評估機(jī)構(gòu)
           制度經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為,任何行為的發(fā)生都必須有個一個游戲規(guī)則來衡量,否則往往會出現(xiàn)超越道德甚至法律范圍內(nèi)的行為,破壞正常的社會秩序。拆遷評估結(jié)果關(guān)系到拆遷各利益主體的切身利益,社會各界對房地產(chǎn)估價機(jī)構(gòu)以及估價師的業(yè)務(wù)水平和職業(yè)操守提出了更高的要求。針對我國目前拆遷評估的現(xiàn)狀,制定一個科學(xué)合理的行為規(guī)范來約束評估機(jī)構(gòu)的評估行為至關(guān)重要,直接關(guān)系到拆遷評估行為和評估結(jié)果。
           拆遷評估對象種類繁多、錯綜復(fù)雜,估價師能否針對千差萬別的拆遷對象作出客觀合理的評估,本身就具有相當(dāng)?shù)碾y度。首先,要對估價師以及估價機(jī)構(gòu)的專業(yè)技術(shù)、道德準(zhǔn)則、機(jī)構(gòu)資質(zhì)設(shè)立準(zhǔn)入機(jī)制,提高拆遷評估的門檻,這是保證拆遷評估公正的重要手段。
           其次,加強(qiáng)對拆遷評估行業(yè)的監(jiān)管,糾正行業(yè)之間的不當(dāng)競爭,這是保證拆遷評估公正的重要保障。目前,很多拆遷評估機(jī)構(gòu)為了自身的利益,在評估過程中往往唯委托方馬首是瞻,評估結(jié)果中強(qiáng)加了許多主觀色彩,背離了拆遷評估的原則,嚴(yán)重?fù)p害了拆遷評估的權(quán)威性。
           3. 加強(qiáng)對拆遷評估外在環(huán)境的管理,保證拆遷評估的權(quán)威性
           拆遷評估機(jī)構(gòu)以第三者的身份參與拆遷工作,其評估結(jié)果作為拆遷補(bǔ)償?shù)囊罁?jù),那么,評估結(jié)果相當(dāng)于是對拆遷對象價值的一種鑒證。因此,拆遷評估必須要具有權(quán)威性。權(quán)威性既是保證拆遷評估公正的前提,也是拆遷評估公正的體現(xiàn)。近年來,隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及房地產(chǎn)估價行業(yè)的繁榮,房地產(chǎn)估價行業(yè)的權(quán)威性越來越下降,嚴(yán)重影響了拆遷評估的公正性。加強(qiáng)對拆遷評估外在環(huán)境的管理,主要是減少拆遷評估的不當(dāng)干預(yù),體現(xiàn)在以下兩個方面:
           一是,加強(qiáng)對拆遷人的管理,集中體現(xiàn)在對政府的規(guī)范管理。從拆遷評估的行政強(qiáng)制性可以知道,拆遷評估往往是一種政府行為。政府為了保證拆遷工作的順利進(jìn)行,保障居民的合法利益,進(jìn)行適當(dāng)?shù)母深A(yù)是無可厚非的。把房地產(chǎn)評估納入拆遷工作,其實質(zhì)是朝著市場化方向發(fā)展,過多的干預(yù)無疑會影響拆遷評估的結(jié)果,尤其是不合理的干預(yù)。拆遷評估應(yīng)當(dāng)既要做到形式上的市場化,更要做到實質(zhì)上的市場化。
           二是,加強(qiáng)和被拆遷人的溝通協(xié)調(diào),保證被拆遷人對拆遷評估結(jié)果的認(rèn)可度。
           被拆遷人對拆遷評估結(jié)果的認(rèn)可是拆遷工作順利進(jìn)行的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當(dāng)然,拆遷評估公正性是保證被拆遷人認(rèn)可拆遷評估結(jié)果的前提。但是,目前,被拆遷人由于受生活習(xí)慣、傳統(tǒng)風(fēng)俗、文化背景的影響,存在許多不管評估結(jié)果公正不公正一律認(rèn)為拆遷評估結(jié)果不公正,根本無視拆遷評估的存在。因此,加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào),讓越來越多的人承認(rèn)拆遷評估工作,是保證拆遷評估權(quán)威性的有效手段。(深圳市同致誠土地房地產(chǎn)估價顧問有限公司)
          
           參考文獻(xiàn):
           1. 葉光前. 試論房屋拆遷補(bǔ)償估價的特殊性.中國房地產(chǎn)[J].2002.02,P36-37
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           3. 楊亦喬.政府在房屋拆遷補(bǔ)償中的調(diào)控作用. 中國房地產(chǎn)[J].2004.04,P57-58

       

      日期:2010/9/28  
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