城市拆遷存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

隨著城市建設(shè)的快速發(fā)展，城市化進(jìn)程所帶來(lái)的日新月異的變化，作為一個(gè)城市或地區(qū)的公眾是普遍受益的。但是在舊城區(qū)改造的過(guò)程中，因房屋拆遷所帶來(lái)的各種利益之間的矛盾也凸顯出來(lái)，與之相關(guān)的沖突大量出現(xiàn)，而一些矛盾爭(zhēng)議在處理上的方法不當(dāng)，導(dǎo)致事態(tài)升級(jí)，引發(fā)上訪告狀及群體事件，引起社會(huì)普遍關(guān)注。尤其是法律上的漏洞以及如何完善，是我們應(yīng)該關(guān)注的緊迫問(wèn)題。

　　一、城市拆遷中普遍存在的問(wèn)題

　　1.法律規(guī)范滯后。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)在城市房屋拆遷中一直沿用國(guó)務(wù)院1991年制定的、2001年修訂的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。該《條例》出臺(tái)時(shí)我國(guó)還沒(méi)有像今天這樣大范圍的、涉及眾多人的城市拆遷。所以，很多相關(guān)的問(wèn)題，如政府職權(quán)部門、拆遷主體資格、權(quán)限范圍、征收標(biāo)準(zhǔn)、方式、拆遷補(bǔ)償、強(qiáng)制拆遷等都沒(méi)有在法律法規(guī)中涉及到。立法方面的嚴(yán)重滯后，以至于在實(shí)踐中長(zhǎng)期存在拆遷的混亂現(xiàn)象，無(wú)法可依，無(wú)據(jù)可查，隨意性非常大，被拆遷人的利益得不到及時(shí)有效的保護(hù)。雖然2007年《物權(quán)法》做了必要的補(bǔ)位，對(duì)房屋拆遷相關(guān)問(wèn)題做了新的審視和修正，但是操作性仍不強(qiáng)，無(wú)法發(fā)揮其作用。目前法律對(duì)“公共利益”的界定仍不明晰，至今沒(méi)有準(zhǔn)確地區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷�！段餀�(quán)法》雖然清晰地界定了公益拆遷和商業(yè)拆遷的界限，但是對(duì)“公共利益”的規(guī)定還比較模糊，老百姓也分不清哪些是公益的哪些是商用的，哪些是政府行為哪些是開(kāi)發(fā)商行為。

　　2.政府角色錯(cuò)位�！稐l例》中賦予政府的權(quán)力過(guò)大，如第五條規(guī)定：“國(guó)務(wù)院建設(shè)行政主管部門對(duì)全國(guó)城市房屋拆遷工作實(shí)施監(jiān)督管理工作”�？稍诓疬w實(shí)踐中，政府往往超出了監(jiān)督管理身份，有時(shí)是拆遷者，有時(shí)是裁決者。有權(quán)決定是否拆、何時(shí)拆、怎么拆，甚至規(guī)定被拆遷人如不按時(shí)搬遷，是公務(wù)員的或財(cái)政撥款單位的一律停止工作或給予處分。第十六條規(guī)定，拆遷人與被拆遷人達(dá)不成協(xié)議的，由房屋拆遷管理部門裁決。房屋拆遷管理部門是被拆遷人的，由同級(jí)人民政府裁決。當(dāng)事人對(duì)裁決不服的，可以向人民法院起訴。訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行。第十七條規(guī)定被拆遷人或房屋承租人在規(guī)定搬遷期限內(nèi)未搬遷的，有關(guān)政府部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷。從這兩條規(guī)定可看出，政府部門可以直接干預(yù)拆遷糾紛，決定拆遷補(bǔ)償?shù)暮侠砼c否，并主宰了被拆遷房屋的命運(yùn)。但是地方政府往往因自身的利益需求使其與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商的關(guān)系相當(dāng)“曖昧”。政府直接參與拆遷活動(dòng)，利用公權(quán)力直接干預(yù)公民私權(quán)利，最終造成公民權(quán)益的損害。

　　3.強(qiáng)遷手段濫用。對(duì)于城市房屋拆遷行為的性質(zhì)問(wèn)題，至今仍有不同的觀點(diǎn)。拆遷是平等主體間的財(cái)產(chǎn)權(quán)利的流轉(zhuǎn)的民事法律行為？還是基于國(guó)家公共利益需要進(jìn)行的具體行政行為？或是取得拆遷許可證的單位以自己的名義進(jìn)行的、實(shí)施法律法規(guī)授權(quán)的職權(quán)行為？強(qiáng)制拆遷的依據(jù)是《條例》第十七條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的，由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷，或者由房屋拆遷管理部門依法申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制拆遷”。我們首先應(yīng)該清楚，拆遷將直接導(dǎo)致被拆遷人喪失房屋所有權(quán)的結(jié)果，因此必須通過(guò)立法加以嚴(yán)格管制，使其按法定條件和程序進(jìn)行，并確保被拆遷人得到合理補(bǔ)償和妥善安置，嚴(yán)禁借拆遷之名侵奪私人財(cái)產(chǎn)。強(qiáng)制拆遷我們應(yīng)該理解為必須是在符合公共利益需要的前提下，行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法律規(guī)則和程序進(jìn)行安置、補(bǔ)償，被拆遷人無(wú)理拒絕時(shí)，有權(quán)機(jī)關(guān)才能強(qiáng)制執(zhí)行拆遷。并非所有的拆遷事項(xiàng)都能適用強(qiáng)制拆遷，公益拆遷可以，商業(yè)拆遷就可能是野蠻拆遷、違法拆遷。但是因?yàn)椤肮�共利益”的界限不清，在�?shí)踐中產(chǎn)生了極大的負(fù)面的影響。很多時(shí)候政府和房屋拆遷部門動(dòng)輒以此為由剝奪被拆遷人的權(quán)益。為了拆遷順暢，大造聲勢(shì)，動(dòng)用警力。強(qiáng)制拆遷的濫用，是對(duì)被拆遷人人權(quán)的嚴(yán)重侵犯。
　4.權(quán)益保障缺失。城市拆遷涉及拆遷人、被拆遷人和政府等各方主體的利益關(guān)系。從形式上看，拆遷人與被拆遷人具有平等民事主體地位，但是拆遷人獲得政府的拆遷許可后就獲得了拆除權(quán)，被拆房屋拆與否就沒(méi)有商量的余地了。這樣被拆遷人必然處于被動(dòng)的地位。所以，開(kāi)發(fā)商與被拆遷人之間的法律地位存在著事實(shí)上的不平等問(wèn)題。

　　如果拆遷人與被拆遷人之間是平等的民事法律關(guān)系，主體雙方就應(yīng)該有平等的話語(yǔ)權(quán)。然而對(duì)于公民的不動(dòng)產(chǎn)，誰(shuí)有權(quán)拆遷，需要怎樣的程序拆遷，被拆遷人如何訴求，有了爭(zhēng)議怎么辦等很多問(wèn)題都找不到依據(jù)。被拆遷人在房屋拆遷中始終處于弱勢(shì)地位，拆遷單位在拆遷過(guò)程中工作方法簡(jiǎn)單粗暴，補(bǔ)償?shù)瓤铐?xiàng)人為的差異造成不公平。種種侵犯公民財(cái)產(chǎn)權(quán)利和破壞社會(huì)公平正義的現(xiàn)象嚴(yán)重影響了社會(huì)穩(wěn)定。當(dāng)被拆遷人認(rèn)為其合法權(quán)益受到損害欲訴求時(shí)，不知要通過(guò)民事訴訟還是行政訴訟的渠道。法律上相關(guān)的救濟(jì)手段欠缺，難以有效地及時(shí)維權(quán)。政府常常主導(dǎo)拆遷活動(dòng)，使房屋拆遷法律關(guān)系中帶有明顯的行政法律關(guān)系，法律地位不平等就不可避免，使本來(lái)就處于劣勢(shì)的被拆遷人處于更加不利的地位，其合法權(quán)益難以得到有效保障。

　　二、規(guī)范城市拆遷的法律對(duì)策

　　1.完善拆遷法律制度。首先要考慮保護(hù)被拆遷人的權(quán)益。要完善城市拆遷立法，明確限定拆遷的范圍，拆遷主體，政府的監(jiān)督管理與責(zé)任，被拆遷人權(quán)益保護(hù)等，真正屬于公共利益需要的，必須給予合理、充分、及時(shí)、有效的補(bǔ)償。如果出于商業(yè)目的的拆遷，必須嚴(yán)格遵循民事法律關(guān)系的自愿、平等協(xié)商、誠(chéng)實(shí)信用、等價(jià)有償?shù)脑瓌t，處理好雙方的關(guān)系。完善拆遷許可制度，嚴(yán)格設(shè)定拆遷許可條件，抑制拆遷中的違法行為，真正起到保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益的作用。準(zhǔn)確界定“公共利益”的范圍，明確規(guī)定凡是涉及國(guó)防、文化設(shè)施、公共道路、教育、醫(yī)院、博物館、環(huán)保等公共建設(shè)項(xiàng)目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目等帶有公益性質(zhì)的才是公益性拆遷，除此之外均為商業(yè)性拆遷。國(guó)家有必要在立法上傾向于被拆遷人，對(duì)他們的權(quán)益進(jìn)行特別保護(hù)，提升被拆遷人的法律地位。

　　2.約束政府公權(quán)行為。準(zhǔn)確定位政府部門在拆遷中的角色，控制公權(quán)力，將行政權(quán)力置于法律的有效規(guī)范、調(diào)整和監(jiān)控之下。應(yīng)該完善在拆遷中政府的行為標(biāo)準(zhǔn)、職責(zé)范圍、責(zé)任人員以及責(zé)任方式。政府不能既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員，而應(yīng)當(dāng)是城市拆遷的規(guī)劃者，公共項(xiàng)目的拆遷者，被拆遷人基本權(quán)利的保護(hù)者，協(xié)調(diào)各方關(guān)系的促進(jìn)者，拆遷矛盾的調(diào)停者。對(duì)商業(yè)性拆遷項(xiàng)目，要按照市場(chǎng)規(guī)律，實(shí)行意思自治，政府不能過(guò)多干預(yù)，更不能運(yùn)用行政強(qiáng)制的手段來(lái)實(shí)施強(qiáng)制拆遷。政府公權(quán)力的角色及職能應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變到督促有關(guān)當(dāng)事人遵守法律規(guī)定，維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法制環(huán)境，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的必然要求。

　　3.健全責(zé)任追究規(guī)則。既然城市拆遷過(guò)程中涉及三種主體的法律關(guān)系，那么承擔(dān)責(zé)任也應(yīng)該公平考慮到每一方當(dāng)事人。政府部門如果在房屋拆遷過(guò)程中，未盡管理監(jiān)督職能，濫用權(quán)力，就應(yīng)該承擔(dān)行政責(zé)任。拆遷單位如果暴力拆遷，侵犯人權(quán)，甚至違法犯罪，也必須負(fù)民事責(zé)任和刑事責(zé)任。被拆遷人如果目無(wú)法紀(jì)，漫天要價(jià)，或無(wú)理取鬧，拒絕合理補(bǔ)償安置，貽誤正常工作的同樣要承擔(dān)法律責(zé)任。健全責(zé)任制度必須是符合客觀實(shí)際的，切實(shí)可行的，我們現(xiàn)在迫切需要這樣的法律規(guī)則。

　　4.保障公民合理訴求。法律規(guī)范的目的就是調(diào)整社會(huì)關(guān)系、維護(hù)社會(huì)秩序、保障合法權(quán)益和解決矛盾沖突。在拆遷法律關(guān)系中，既然被拆遷人處于弱勢(shì)地位，其人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利極易受到侵犯，那么就必須把保護(hù)被拆遷人合法權(quán)益放在重要位置。暢通渠道，確保其知情權(quán)和廣泛的參與權(quán)。要為被拆遷人提供必要的法律救濟(jì)渠道，更有效地保護(hù)他們的合法權(quán)益，體現(xiàn)法治的基本精神，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

　�。ㄗ髡邌挝唬褐泄颤h校）